Políticas antinarcóticos internacionales: ¿reducen el consumo nacional o proponen otros objetivos en políticas exteriores?

Nota del Editor: en su testimonio ante el Subcomité de Políticas Nacionales del Comité de Supervisión y Reformas Gubernamentales de la Cámara de Representantes de EE. UU., Vanda Felbab-Brown delinea las políticas antinarcóticos del control de la oferta en Afganistán, México y Colombia. Felbab-Brown se centra en los desafíos pendientes y en las oportunidades en estos países y en la efectividad general de las medidas del control de la oferta.

Sr. Presidente y Miembros del Comité:

Me complace tener la oportunidad de dirigirme al Subcomité acerca del crítico problema del papel que tienen las políticas antinarcóticos del control de la oferta en la reducción del consumo de drogas en Estados Unidos y en el resto del mundo y en proponer otros objetivos de políticas exteriores de EE. UU. Las amenazas que suscitan la producción y el tráfico de sustancias ilegales y el crimen organizado y sus impactos sobre aspectos de la seguridad nacional y local en el mundo, constituyen el campo en el que se basa mi trabajo y el tema de mi reciente libro, Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs (Brookings, 2009). He realizado trabajo de campo sobre estos temas en América Latina, Asia y África.

Si bien centraré mis comentarios en las políticas del control de la oferta, quiero destacar el hecho de que la administración Obama ha reconocido la vital importancia de reducir la demanda de drogas ilegales y se ha comprometido a reducir la demanda en los Estados Unidos.

Más allá de resaltar la cooperación internacional en la lucha contra las sustancias ilegales mediante un claro reconocimiento de responsabilidad compartida, el sólido compromiso debidamente subvencionado a reducir la demanda facilita enormemente la efectividad de las medidas del control de la oferta. Mientras exista una demanda fuerte de sustancias ilegales, no puede esperarse que las medidas del control de la oferta detengan la oferta y eviten el consumo. A pesar de la prioridad operativa y de financiación que se ha otorgado a las medidas del control de la oferta durante los últimos treinta años, éstas no han reducido el consumo en forma drástica en los Estados Unidos ni en cualquier otra parte del mundo. De hecho, en muchos países como Brasil, Argentina, México, Afganistán, Pakistán, Rusia y China, la demanda de sustancias ilegales se ha incrementado enormemente durante ese período. En algunos de estos países, el consumo per capita de sustancias ilegales compite e incluso supera al de Estados Unidos o países de Europa Occidental.

Sin embargo, las políticas del control de la oferta tienen un gran impacto en el nivel de amenaza que suscitan el comercio de drogas y las organizaciones del narcotráfico y demás actores armados no estatales para las naciones y las sociedades en los países de origen y en los de tránsito.

En el resto de mi testimonio, graficaré brevemente el diseño de las políticas estadounidenses del control de la oferta en Afganistán, México y Colombia, actualmente el foco principal de los programas antinarcóticos del control de la oferta de Estados Unidos y delinearé los desafíos pendientes y las oportunidades en estos países.

En segundo lugar, delinearé algunos conceptos acerca de la efectividad de las medidas del control de la oferta.

Afganistán

Debería felicitarse a la administración Obama por tener el valor en Afganistán de terminar con las políticas del control de la oferta, ineficaces pero profundamente arraigadas, que se centran en la erradicación prematura. La erradicación en un escenario de conflicto sin la implementación de medios de vida legales alternativos, no cumple con el objetivo principal de llevar a los beligerantes a la quiebra y a la vez tampoco logra reducir los cultivos ilegales en forma sostenible. De hecho, resulta contraprudecente ya que incrementa los lazos entre los rebeldes, como los talibanes, y la población local, intensificando de esta forma el conflicto y fortaleciendo a los determinantes estructurales de los cultivos ilegales, como por ejemplo la inseguridad.

La nueva estrategia de EE. UU. reduce considerablemente la erradicación y se centra en cambio en la interdicción (con un pedido de presupuesto de US$ 450 millones) y en el desarrollo rural. El pedido total de asistencia económica, que incluye campañas para ofrecer medios de vida alternativos, es de US$ 3,3 mil millones. Aunque no todos los programas económicos necesariamente impactan en la magnitud del narcotráfico en Afganistán, incluido el nivel de cultivos ilegales, es importante comprender que las campañas para proporcionar medios de vida alternativos requieren esfuerzos en desarrollo rural integral y que la creación de puestos de trabajo fuera del sector rural puede ser crítica para la reducción de la dependencia económica de la población en el cultivo ilegal.

La reducción y el desfinanciamiento de la erradicación en el período actual permiten optimizar las políticas antinarcóticos con la lucha antiguerrilla. Dada la dependencia económica y de seguridad humana de gran parte de la población rural de Afganistán en la economía ilegal y el papel que tiene en la salida macroeconómica de Afganistán, una rápida supresión de la economía ilegal sin alternativas legales implementadas sólo empujaría a la población a las manos de los talibanes, generaría inestabilidad social y política y reduciría considerablemente el rendimiento económico legal.

Sin embargo, el diseño de medidas de interdicción y las campañas para proporcionar medios de vida alternativos y la calidad de su implementación serán primordiales para el éxito. Por ejemplo, es altamente improbable que las medidas de interdicción logren reducir significativamente los ingresos de los talibanes y limiten su capacidad operativa.
 
Las medidas de interdicción rara vez han tenido éxito en un emprendimiento similar y los talibanes obtienen la mitad de sus ingresos del financiamiento y de los impuestos aplicados sobre el resto de las actividades económicas legales e ilegales en áreas en las que su presencia es fuerte, como el transporte, la tala ilegal de árboles y los proyectos de desarrollo. Entre 2002 y 2004, los talibanes pudieron reconstruirse a sí mismos, en gran parte sin acceso a las ganancias obtenidas del cultivo de amapola en Afganistán.

Además de focalizarse en los grandes financiadores de drogas y en los talibanes locales, también es necesario que las campañas de interdicción y de aplicación de la ley en Afganistán se orienten a los traficantes vinculados al gobierno para enviar el mensaje de que la era de la impunidad ha terminado. Tales esfuerzos deben ir acompañados de un incremento en la calidad y en el acceso a la justicia y a los mecanismos de resolución de disputas para la población y de un mejoramiento de la capacidad y calidad de la policía, de las unidades antinarcóticas especializadas, del sistema judicial y de los correccionales.
La administración Obama no ha revelado muchos detalles acerca de la estructura de los componentes de desarrollo rural y de medios de vida alternativos en su política antinarcóticos en Afganistán. En ocasiones, los oficiales de la administración han destacado que los nuevos programas se concentrarían “en el campo”. Sin dudas, este enfoque es necesario, pero no debe ocurrir en detrimento de la creación de mercados seguros y cadenas de valor agregado. Sin este último elemento, las campañas para medios de vida alternativos no han sido altamente efectivas.

Los programas deben orientarse también a todos los determinantes estructurales del cultivo de amapola. La administración Obama tomó la decisión correcta este año al decidir no financiar el programa de distribución de trigo en Afganistán, incluido el denominado Food Zone (zona de alimentos) en Helmand, el sello distintivo de las campañas de desarrollo rural en Afganistán durante el último año y un programa todavía financiado por el Reino Unido. Las evaluaciones subsiguientes del programa de trigo señalaron varias deficiencias en su diseño e implementación y dan motivos importantes para mantenerse escéptico con respecto a su efectividad a largo plazo. Debido a los requisitos de intensidad de la tierra para el cultivo de trigo, su limitada capacidad para generar empleo y el hecho de que son los países vecinos quienes fijan los precios del trigo de Afganistán, en términos generales, el trigo no es un sustituto efectivo de la amapola. En su lugar, las campañas deben focalizarse en cultivos intensivos de valor y mano de obra elevados, así como en abordar los determinantes estructurales del cultivo de amapola.

Es necesario evaluar la sostenibilidad de las campañas de desarrollo y los riesgos político-económicos y de seguridad inherentes al uso de programas de desarrollo económico como formas para obtener la aceptación de la población a corto plazo. En ocasiones se ha reportado, por ejemplo, que Marja y otras regiones cercanas a la ciudad de Kandahar están siendo saturadas con dinero para desarrollo. Los funcionarios estadounidenses han informado la creación de 30.000 puestos de trabajo en la región sur de Kandahar. Muchos de estos empleos resultan ser programas de dinero por trabajo que consisten, por ejemplo, en pagarles a hombres jóvenes para que limpien los canales de riego o construyan caminos. No obstante, dichos programas deben tratarse con cautela. El mejoramiento de la infraestructura física y el riego es intrínsecamente útil e importante para el desarrollo. Desde una perspectiva de antiguerrilla, resulta crítico también encontrar empleo para los hombres jóvenes que son susceptibles a la movilización de los talibanes o para aquellos que abandonan la beligerancia mediante iniciativas de desmantelamiento. Incluso es posible que algunos de estos trabajadores limiten su participación en la economía de la amapola. Estos programas de dinero por trabajo son también los más fáciles de generar en economías débiles y en escenarios de conflicto.

Sin embargo, el problema con este tipo de programas es que a menudo terminan muy rápidamente, ya sea cuando se finaliza la construcción del camino o una vez que se acaba el financiamiento y no se han creado puestos de trabajo sostenibles. Por ello, es fundamental que el Congreso no espere que estos programas reduzca en forma significativa la economía de la amapola en Afganistán. Lo que resulta aún más peligroso es que estos programas crean expectativas en parte de la población que posiblemente no se cumplan. Las expectativas no cumplidas resultan un factor impulsor clave para la insurgencia y la sensación de desilusión con el gobierno afgano. Es posible que si se contrata a varios miles de hombres para un proyecto durante una primavera y resulta imposible volver a emplearlos más tarde, a pesar de que ellos continuarán esperando el empleo legal, muchos de ellos se recurran a los talibanes o sean alienados del gobierno afgano y de la comunidad internacional.

Del mismo modo, el uso de programas económicos para obtener la aceptación de la población afgana mediante la distribución de ayuda económica, como generadores diesel o la construcción de pozos de agua y puentes, en gran parte no ha sido efectivo en Afganistán. Tales enfoques no han generado inteligencia confiable ni han garantizado la simpatía de la población, como tampoco han servido como base del desarrollo rural sostenible. En un escenario de antiguerrilla, es fundamental ganar los corazones y las mentes de la población. La concentración de ayuda económica y la rápida distribución de mejoras económicas visibles es un componente comprensible de dicho esfuerzo.
 
Pero es necesario tener sumo cuidado para que tales programas no sean contraproducentes, creando expectativas ilógicas que no podrán ser cumplidas, como sucede cuando se acaba el combustible que se distribuye para los generadores diesel o no aparece el personal médico para la clínica recientemente construida, provocando de este modo que la población se aleje de la campaña antiguerrilla. A menudo un programa más pequeño, que sea sostenible si es más lento, pero que pueda garantizar la pertenencia de la comunidad, puede tener mejores resultados para el desarrollo, antinarcóticos y antiguerrilla.

También es comprensible, y a menudo deseable, que se concentren recursos en áreas clave estratégicas y de demostración. La distribución de recursos, ya sean militares, para desarrollo o antinarcóticos, en un área demasiado extensa puede evitar que el programa alcance el impulso y la intensidad suficientes en un lugar en particular y de esta forma fracase en forma integral. Pero si bien es entendible que los fondos estadounidenses para campañas antinarcóticos y para desarrollo se concentren en el sur de Afganistán específicamente, dicha asignación no debe realizarse a expensas de privar al norte y este del país de los fondos para desarrollo económico. Los logros en materia de antinarcóticos en esas áreas son frágiles y las repercusiones políticas de la prohibición y supresión del cultivo de amapola a menudo han sido severas, aún en términos de debilitamiento de estructuras tribales y de lealtad popular a las autoridades de gobierno, como en las regiones de Achin, Shinwar y Khogiani, en la provincia de Nangarhar, o el aumento de la actividad delictiva y la inmediata movilización y actividad talibán en el norte de Afganistán.

Otros métodos, tales como programas de compensación para agricultores por la propia erradicación de sus cultivos de amapola que fueron adoptados relativamente este año en Marja, por ejemplo, deben considerarse a lo sumo como medidas complementarias a corto plazo. Si bien estos programas son preferibles a la erradicación forzada en ausencia de medios de vida legales implementados, no muestran una trayectoria aceptable en Afganistán ni en ninguna otra parte del mundo por carecer de sostenibilidad e incluso por fomentar un peligro moral.

La llamada Good Performers Initiative (Iniciativa del Buen Trabajador), que recompensa a provincias y gobiernos que logran reducir significativamente la dimensión de sus cultivos de amapola, también deberían someterse a un cuidadoso escrutinio. A menudo, como en el caso de la provincia de Nangarhar, la Iniciativa recompensa la reducción sin tener en cuenta la sostenibilidad, los efectos sobre la estabilidad política y la antiguerrilla, las necesidades socio-económicas de la población o el objetivo de mejorar la calidad del gobierno afgano. En lugar de recompensar por la cantidad de hectáreas erradicadas o la disminución del cultivo mediante prohibiciones, la Iniciativa debería desembolsar recompensas por mejorar el buen gobierno y el desarrollo socio-económico de la provincia, medidos a través de indicadores centrados en la población. Dichas mediciones incluyen, por ejemplo, la seguridad alimentaria de la persona y el acceso a agua, tierra, microcrédito y educación.

México

La nueva orientación de la Iniciativa Mérida, llamada Mérida más allá, coloca a la estrategia antinarcóticos en México en el camino correcto y debería ser fuertemente elogiada. Sin dudas, el nuevo diseño de la Iniciativa Mérida es un ejemplo de la clase de enfoque multifacético para el fortalecimiento del estado frente a la lucha antinarcóticos que menciono más adelante en mi testimonio. Representa una gran mejora en el diseño de los programas antinarcóticos en México y en términos más generales, de los programas estadounidenses de control de la oferta.

La nueva estrategia reconoce que no existen soluciones tecnológicas rápidas para la amenaza que representan las organizaciones del narcotráfico para el estado y la sociedad mexicana. También reconoce que la identificación de objetivos de alto valor, aún en los casos en que esté respaldada por el ejército mexicano, no pondrá fin a las organizaciones mexicanas del narcotráfico.

En su lugar, la nueva estrategia se concentra en cuatro pilares: un esfuerzo integral por debilitar a los carteles que va más allá de la decapitación de cabecillas; el desarrollo institucional y el fortalecimiento de las capacidades, incluida la aplicación de la ley civil y los sectores de justicia e inteligencia; la creación de la frontera del siglo XXI para proteger a las comunidades fomentando el comercio y el crecimiento económico; y la construcción de comunidades que se resistan a participar en el comercio o consumo de drogas.

Como en el caso de Afganistán, aún una gran estrategia es vulnerable a los problemas de implementación. Existen importantes obstáculos en los acuerdos políticos y económicos de México y en la organización social, que hacen que la implementación efectiva de una semejante estrategia no sea fácil. A pesar del nivel de ayuda estadounidense suministrado hasta ahora, que incluye haber entrenado recientemente a varios miles de oficiales de la policía federal mexicana, la aplicación de la ley mexicana sigue estando profundamente desarticulada, deficiente en su lucha contra el crimen organizado y callejero, y corrupta. La reforma policial demandará un compromiso sostenido a lo largo de una generación y el problema de la corrupción persiste aún entre los oficiales recientemente entrenados. Resulta imperativo expandir la capacidad investigativa de la policía mexicana, especialmente en épocas de violencia criminal intensa cuando la aplicación de la ley tiende a quedar agobiada, apática y aún más susceptible a la corrupción, pero esto es a menudo un componente difícil de la reforma policial.

La persistencia de los monopolios en México limita la creación de puestos de trabajo, aún en épocas de crecimiento económico. Las limitaciones estructurales de dichas campañas ya han sido manifestadas en los “100 días de Ciudad Juárez”, develado por el Presidente Felipe Calderón en el mes de febrero. Si bien resulta crítico y loable que el gobierno de EE.UU. haya remarcado la necesidad de generar puestos de trabajo en lugares como Ciudad Juárez para emplear al gran número de jóvenes que se desempeñan como sicarios de los carteles por apenas USD 500 al mes, la generación de trabajo allí y en todo México se verá afectada por la violencia y los acuerdos macroeconómicos más amplios en México. El acceso y la distribución de la tierra fomentan la persistencia de cultivos ilegales y de la pobreza en las regiones rurales del sur de México. El sistema impositivo que impone una pesada carga a la clase media y la realidad de que más del 40 por ciento de la economía de México es informal, limita considerablemente la capacidad fiscal del estado mexicano y su posibilidad de fomentar el desarrollo socio-económico.

Más aún, la nueva estrategia no garantiza caídas importantes en la violencia vinculada a las drogas en el corto plazo. Sin dudas, la forma en la que se ha llevado a cabo la interdicción hasta el momento, concentrándose en la decapitación de objetivos de alto valor, ha contribuido a los niveles de violencia actuales. No obstante, es fundamental que se reduzca la violencia vinculada a las drogas en México (que a lo largo de los años superó las 23.000 muertes). Dicha violencia no puede descartarse por irrelevante ni calificarse como éxito. En estos niveles, especialmente en comunidades severamente afectadas como Ciudad Juárez, la violencia intensa atenta contra la actividad económica legal y desarticula a la sociedad civil. Es imperativo que la reducción de la violencia sea parte fundamental de la estrategia, por ejemplo alentando a México a hacer una mejor integración de la policía y las campañas militares, focalizarse en las investigaciones y la vigilancia comunitaria a cargo de una policía no corrupta utilizando el ejército principalmente como respaldo durante confrontaciones altamente violentas con las organizaciones del narcotráfico.

Dada la magnitud de los problemas anteriormente mencionados en México, la solicitud de financiamiento de EE.UU. de US$ 310 millones para el próximo año resulta modesta. Pero si bien un mayor financiamiento incrementaría las oportunidades de ayuda de EE.UU., el modesto pedido de financiamiento no es necesariamente inapropiado. En primer lugar, el gobierno de México está asignando recursos significativamente mayores a la campaña. En segundo lugar, los programas antinarcóticos sólo pueden ser sostenibles si son adoptados por el país receptor, incluso en cuanto a la responsabilidad de financiamiento. Dada la magnitud de la ayuda de EE.UU., resulta apropiado también focalizar los recursos estadounidenses en áreas de demostración, por ejemplo una o dos ciudades al norte de México, donde los cuatro pilares y las campañas de México puedan integrarse.

Si bien se reconoce la necesidad de pertenencia local y sostenibilidad, es preocupante que el 4° pilar de la estrategia, el desarrollo de comunidades resistentes focalizándose en atender sus necesidades socio-económicas, sólo reciba financiamiento menor de parte de Estados Unidos. La apropiación del financiamiento es aún más preocupante ya que es probable que el financiamiento de dichas campañas por parte del gobierno mexicano sea más limitado que su financiamiento de las medidas para la aplicación de la ley. Pero al igual que en Afganistán, se debe procurar no excederse en las promesas hechas a una comunidad con respecto a los resultados y a la velocidad de progreso social y así, frustrar sus expectativas. Y nuevamente, la asistencia de EE.UU. y, en términos más generales, los programas socio-económicos, no deben concebirse como una ayuda limitada destinada a pacificar una comunidad o a asegurar el flujo de inteligencia. En cambio, deben concebirse como un planeamiento urbano sistemático, sólido y a largo plazo. Posiblemente, la mejor forma de utilizar la asistencia de EE.UU. sea concentrando los recursos de EE.UU. en áreas de demostración, como una ciudad o un vecindario, y fomentando y asistiendo al gobierno de México a emprender las campañas de estructura económica y aplicación de la ley necesarias y alentándolos a mantener esa voluntad política independientemente del partido político que ocupe el poder.

Del mismo modo, las campañas antinarcóticos de EE.UU. en México también deben alentar el desarrollo rural en áreas de cultivo ilegal de amapola y marihuana. Hasta el momento, el gobierno de México sólo ha demostrado un interés limitado en tales programas y ha preferido ocuparse de los cultivos ilícitos a través de la erradicación. Sin embargo, es primordial ocuparse de las necesidades socio-económicas de las áreas marginales, tanto del cordón urbano norte como de las áreas rurales del sur, a fin de reducir los grupos de reclutamiento para las organizaciones del narcotráfico, desuniendo los lazos entre las comunidades desplazadas y los elementos criminales y resucitando el deseo de muchos ciudadanos mexicanos de que el estado de México y la conducta legal puedan ofrecerles el mejor futuro.

La asistencia de EE.UU. a México en su reforma del sistema judicial y la implementación del sistema acusatorio, incluso con respecto a la capacitación de fiscales, puede resultar particularmente fructífera. Asimismo, es necesario atender en forma urgente la reforma de prisiones en México, actualmente un caldo de cultivo y semillero de potenciales miembros de las organizaciones del narcotráfico.

Colombia

Durante los últimos nueve años, como resultado de la asistencia de EE.UU. bajo el Plan Colombia y la Iniciativa Antinarcótica Andina, Colombia ha mostrado un importante progreso. Si bien es importante, el éxito se mantiene preocupantemente incompleto. Es importante no enceguecerse por el éxito y presentar a Colombia como modelo a seguir, incluso en México. Si bien sus logros, que incluyen la reforma policial y el impresionante fortalecimiento del sistema judicial también deben reconocerse e indudablemente pueden servir como modelo, es igualmente importante mencionar las limitaciones del progreso, ya que es importante continuar trabajando con Colombia en áreas donde el progreso ha sido deficiente y evitar repetir estos errores en otras partes del mundo.

Colombia ha experimentado un progreso particularmente fuerte en la lucha contra los grupos armados ilegales, como el movimiento guerrillero de izquierda, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Sus números se han reducido a la mitad, su capacidad de operar se ha debilitado considerablemente y los grupos guerrilleros han sido expulsados de los corredores estratégicos. El gobierno de Colombia también desmanteló la organización paramilitar de derecha, las Autodefensas de Colombia (AUC). Los índices de secuestros y asesinatos han caído sustancialmente.

Aún así, persiste una debilidad crítica en cuanto a seguridad. En gran parte del territorio ahora libre de actores armados ilegales, la seguridad todavía es tenue. A menudo, la presencia del gobierno, aún en cuestiones de seguridad pública, es esporádica y fragmentaria. Con frecuencia, los actores armados ilegales gobiernan a corta distancia de los principales caminos y existen muchos municipios donde los funcionarios de gobierno sólo pueden ingresar con permiso de los actores armados locales. Las FARC todavía pueden llevar a cabo una contundente campaña terrorista y a menudo controlan vastos territorios que incluyen áreas en terrenos difíciles.

A pesar del desmantelamiento formal de los grupos paramilitares, han surgido nuevos grupos paramilitares, a los que el gobierno de Colombia refiere como bandas criminales, que podrían llegar a los diez mil. Estos grupos participan en el tráfico de drogas y atentan contra la seguridad pública en forma análoga a los anteriores paramilitares. Estos grupos paramilitares también han penetrado en las estructuras políticas de Colombia tanto a nivel local como nacional, distorsionando los procesos democráticos, la responsabilidad y el desarrollo socio-económico, con frecuencia en detrimento de los más necesitados. Los nuevos conflictos por tierras se han incrementado una vez más y el desplazamiento de las poblaciones de sus tierras continúa registrándose a niveles muy altos. Los homicidios y las muertes por secuestros se han incrementado en Bogotá y Medellín, que en algún momento fueron calificadas como éxitos del modelo.

Si bien el Plan Nacional de Consolidación del gobierno de Colombia reconoce la importancia de abordar las necesidades socio-económicas de las poblaciones previamente controladas por actores armados ilegales, la presencia del estado en muchas regiones sigue siendo muy limitada y muchos programas socio-económicos sólo existen en los papeles, pero no se llevan a la práctica. Este es el caso también en muchas de las diecisiete “zonas estratégicas” especialmente designadas, en las que el gobierno de Colombia concentra sus esfuerzos. La presencia civil, por ejemplo en términos de desarrollo rural, a menudo continúa siendo la más débil. Muchas de estas deficiencias se describen en Assessment of the Implementation of the United States Government’s Support for Plan Colombia’s Illicit Crop Reduction Components (Evaluación de la Implementación del Apoyo Estadounidense a los Componentes de Reducción de los Cultivos Ilegales del Plan Colombia, denominado abajo como Assessment), en la cual participé durante 2008 y 2009.

A pesar de la campaña de erradicación aérea más intensa de la historia y el nivel de erradicación manual en constante crecimiento, los cultivos de coca continúan en niveles altos (119.000 hectáreas). Las campañas de desarrollo rural siguen siendo limitadas y sólo llegan a un pequeño segmento de la población que se dedica a los cultivos ilegales o es vulnerable a los cultivos. No existen datos consistentes con respecto a la cantidad de cocaleros en Colombia, que según se estima se encuentra entre las 90.000 y 300.000 familias (sin incluir a aquellas familias vulnerables pero que no cultivan coca actualmente).

A pesar de la reducción en la solicitud de financiamiento de EE.UU. para Colombia, a US$ 460,1 millones, el financiamiento continúa siendo uno de los programas antinarcóticos en el país de origen más grande, superado sólo por el financiamiento para Afganistán. Si bien no puede esperarse que el financiamiento, estructurado en US$ 202,9 millones para desarrollo socio-económico y civil institucional y US$ 257,2 para erradicación y campañas militares, contribuya a generar desarrollo rural en todo el país o financie la lucha contra actores armados ilegales, una disminución del financiamiento no resulta inapropiada. El gobierno de Colombia tiene una capacidad mucho mayor para pagar sus campañas de lo que tenía en la década de los años 90. Esta pertenencia y compromiso local también son necesarios para la sostenibilidad a largo plazo de la campaña.

Resulta alentador que la administración Obama haya mantenido durante los últimos dos años la tendencia a equilibrar el financiamiento destinado a campañas socio-económicos con respecto al destinado a campañas para aplicación de la ley y seguridad (operaciones militares y erradicación e interdicción de drogas), con una distribución del 44% al 46% con respecto al 25% al 75% registrado en gran parte de esta década. No haber suspendido el financiamiento de programas socio-económicos es especialmente importante. Dada la inmensidad de las necesidades socio-económicas en Colombia y la dimensión relativamente pequeña de los programas de EE.UU., resulta apropiado en términos de campañas para desarrollo rural, concentrarse en áreas críticas, tales como las zonas estratégicas, en esta etapa de la asistencia de EE.UU. Sin embargo, es importante reconocer que las campañas para desarrollo rural financiadas por EE.UU. funcionan dentro del contexto de complejos acuerdos político-económicos que limitan enormemente la eficacia de programas de medios de vida alternativos. Por ejemplo, los poderosos grupos de presión agrícolas se oponen a la reforma de la tierra y los pobres de áreas rurales a menudo sólo tienen acceso limitado a la tierra y al crédito. El sistema impositivo grava la tierra ligeramente mientras que aplica impuestos muy altos a la mano de obra, particularmente en la clase media, lo que origina especulación con la tierra y un crecimiento económico que no genera muchos puestos de trabajo.

Las elecciones presidenciales de mayo en Colombia representan una nueva oportunidad para el gobierno colombiano y para los Estados Unidos. El nuevo gobierno colombiano del Presidente Juan Manuel Santos debe reconocer que si bien es crítico continuar con las campañas en materia de seguridad individual y colectiva, incluidas las campañas dedicados a combatir a los nuevos grupos paramilitares/bandas criminales, éstas deben ir acompañadas de esfuerzos mucho más contundentes que se ocupen de las necesidades socio-económicas de las poblaciones marginalizadas y de combatir la pobreza y la inequidad política y económica. Sin dudas, el Presidente Santos se ha comprometido a ello y Estados Unidos debe hacer que el desarrollo socio-económico en Colombia sea un elemento clave de su relación con este país.

Para las campañas antinarcóticos, la llegada de una nueva administración a Colombia suscita una oportunidad para alejarse de la ineficiente y contraproducente política de cero coca de la administración del Presidente Álvaro Uribe. Como se explicó en la evaluación independiente antes mencionada (Assessment), la política condiciona toda ayuda económica a la erradicación total de todas las plantaciones de coca de una localidad en particular. Hasta la violación más pequeña por parte de una familia descalifica al área, por ejemplo un municipio, y le impide recibir todo tipo de asistencia económica por parte del gobierno de Colombia y a menudo, de socios colaboradores internacionales. De esta forma, esta política descalifica a la mayoría de las comunidades marginalizadas que dependen de la coca para recibir ayuda y así abandonar en forma sostenible el cultivo ilícito, los somete a inseguridad alimentaria y a menudo física, los empuja a las manos de los grupos armados ilegales y adopta un enfoque de secuenciación erróneo en cuanto a las políticas antinarcóticos del control de la oferta. Al cooperar con la nueva administración en Colombia, el gobierno de Estados Unidos debe alentar al nuevo líder colombiano a que abandone esta política contraproducente.

Lecciones aprendidas acerca de la eficiencia de las políticas del control de la oferta

En el resto de mi testimonio, resumiré brevemente algunas de las lecciones clave obtenidas durante los cuarenta años de campañas antinarcóticos por parte de Estados Unidos y otros países.

I. El narcotráfico genera múltiples amenazas para los Estados Unidos y para otros estados y sociedades. No sólo alimenta la adicción y el abuso de las drogas en los países consumidores, sino que también amenaza a la seguridad pública y por momentos a la seguridad nacional, en los países proveedores y de tránsito. Además, puede comprometer sus sistemas políticos incrementando la corrupción y penetración de entidades criminales y atentar contra sus economías legales.

Al mismo tiempo, las grandes poblaciones del mundo en áreas con mínima presencia del estado, suma pobreza y marginalización política y social dependen de las economías ilícitas, incluido el narcotráfico, para su supervivencia económica y la satisfacción de sus necesidades socio-económicas. De esta forma, son susceptibles a comenzar a depender y a apoyar a las entidades criminales y a los actores rebeldes que promueven el narcotráfico. A su vez, estos peligrosos actores no estatales obtienen grandes beneficios financieros y capital político del narcotráfico.

II. Las medidas del control de la oferta, tal como la erradicación de plantaciones ilícitas y la interdicción del tránsito, aún no han logrado desestabilizar el suministro de drogas en forma permanente. A lo sumo, las medidas simultáneas del control de la oferta en zonas de producción críticas y en rutas de contrabando críticas han logrado desestabilizar brevemente la oferta global, reflejándose en una escasez mayor, aunque temporal, de narcóticos. Después de un breve período, por lo general no más de dos años, la oferta global se ha recuperado ya sea mediante la renovación de la producción en el área de origen, la reubicación de la producción a nuevas áreas o el uso de nuevos métodos de tránsito o rutas por parte de las organizaciones del narcotráfico.

III. No obstante, en determinadas ocasiones, las medidas del control de la oferta han logrado reducir la producción de manera permanente en localidades específicas. Para lograr esta reducción permanente de cultivos ilícitos se necesitaron dos elementos: el primer requisito fue que el conflicto militar en el área específica hubiera terminado y que las autoridades estatales e incluso las no estatales tuvieran el control firme en todo el territorio nacional. El segundo requisito fue que el estado que imponía la erradicación de los cultivos ilícitos fuera capaz y tuviera la voluntad de sostener la represión prolongada de las poblaciones que dependen del cultivo ilícito (la China de Mao) o que se implementaran medios de vida alternativos para compensar las pérdidas económicas y la consecuente inseguridad de las poblaciones marginalizadas (el modelo tailandés).

IV. Considerando que el enfoque basado en la represión es profundamente incompatible con los intereses y valores estadounidenses, sólo el segundo modelo que incluye alternativas económicas legales podría ser adoptado por los Estados Unidos y por otros países. Sin embargo, para que el segundo modelo sea efectivo, es necesario analizar una campaña multifacética para el fortalecimiento del estado, que busque reforzar los lazos entre el estado y las comunidades marginalizadas que dependen o son vulnerables a participar del narcotráfico por cuestiones de supervivencia económica e inseguridad física. El objetivo de las medidas del control de la oferta no debe ser sólo una reducción específica de los síntomas de ilegalidad y de debilidad del estado, como por ejemplo la erradicación de cultivos ilícitos o la interdicción de flujos ilícitos, sino más bien reducir la amenaza que presenta el narcotráfico, de un problema de seguridad nacional a uno de seguridad pública que no amenace al estado ni a la sociedad en general.

Este enfoque multifacético requiere a su vez que el estado se ocupe de las complejas razones por las que la población se recurre a la ilegalidad, incluidas las deficiencias en la aplicación de la ley y la inseguridad física, la pobreza económica y la marginalización social. Las campañas deben focalizarse en garantizar que los habitantes y las comunidades obedezcan la ley, incrementando la probabilidad de castigo ante la conducta ilegal y la corrupción, pero también generando el entorno social, económico y político en el que las leyes sean coherentes con las necesidades de las personas, de manera que estas leyes puedan verse como legítimas y en consecuencia, se internalicen.

La reorientación de la Iniciativa Mérida hacia este enfoque multifacético es un ejemplo de la reconceptualización necesaria de la amenaza del narcotráfico y es un avance realmente alentador.

En el caso de la supresión de narcóticos, un aspecto de este enfoque multifacético que busca fortalecer los lazos entre el estado y la sociedad y debilitar los lazos entre las poblaciones marginalizadas y los actores criminales y armados es la correcta secuenciación de la erradicación y el desarrollo de alternativas económicas. Durante muchos años, Estados Unidos ha hecho más énfasis en la erradicación de cultivos ilícitos, incluida la erradicación forzada, que en el desarrollo rural, por ejemplo las campañas para medios de vida alternativos. Peor aún, Estados Unidos ha insistido en la erradicación en primer lugar. Este enfoque está en desacuerdo con la política antinarcóticos de la Unión Europea y de muchos países individuales de Europa Occidental, de hecho se opone a ella. Esta secuenciación y énfasis también están en desacuerdo con las lecciones aprendidas de la campaña para desarrollo rural más exitosa en el contexto de cultivos ilícitos, la de Tailandia. Ciertamente, Tailandia ofrece el único ejemplo en el que el desarrollo rural tuvo éxito frente a la eliminación de los cultivos ilícitos a nivel nacional.

Me entusiasma que la administración Obama tenga conocimiento de la necesidad de concentrarse en el desarrollo rural y secuenciarlo correctamente con la erradicación. La nueva política estadounidense en Afganistán es un excelente ejemplo de este profundo entendimiento. Sin embargo, esta secuenciación efectiva del desarrollo alternativo y la erradicación dista mucho de ser la norma en muchos programas de asistencia de EE.UU., incluidos en Perú y Colombia donde la erradicación a menudo se lleva a cabo sin ayuda económica. En México, reflejando en gran medida las preferencias del gobierno de ese país, Estados Unidos no financia campañas para medios de vida alternativos en las áreas rurales donde se cultiva marihuana y amapola del opio y donde se producen las metanfetaminas, ofreciendo medios de vida a las poblaciones marginalizadas de ciudades como Guerrero, Oaxaca y Michoacán. Sin embargo, es preocupante para Estados Unidos cuando las medidas de erradicación no logran evitar un incremento en los cultivos en dichas áreas.

V. El desarrollo rural efectivo no exige una secuenciación correcta únicamente con la erradicación y la seguridad, sino también un enfoque debidamente financiado, a largo plazo e integral que no se centre sólo en buscar el cultivo de reemplazo. Las campañas alternativas de desarrollo deben abordar todos los motivos estructurales que llevan las comunidades a participar en economías ilegales, tales como el acceso a mercados y su desarrollo, las deficiencias de infraestructura y sistemas de irrigación, el acceso al microcrédito y el establecimiento de cadenas de valor agregado.

Estos enfoques económicos hacia la reducción de la ilegalidad y el crimen no deben limitarse sólo a áreas rurales: estos programas son muy necesarios aún en áreas urbanas afectadas en forma extensa y aguda por la ilegalidad donde las comunidades son vulnerables a ser capturadas por el crimen organizado, como es el caso de México.

Ciertamente, un principal foco sobre la creación de puestos de trabajo, ya sea en el campo o fuera de él, debe ser un elemento clave de los programas antinarcóticos de EE.UU. en aquellas poblaciones marginalizadas que dependen de la ilegalidad como medio de vida. De hecho, esta campaña es el centro del desarrollo económico y social que a menudo EE.UU. considera como un objetivo importante de sus políticas en el exterior. No obstante, la creación de puestos de trabajo no es una tarea sencilla. De hecho, el problema más complejo del desarrollo económico es a menudo la creación de empleos en la economía legal, que en ocasiones necesita del crecimiento generalizado del PBI y de profundos cambios en los acuerdos estructurales económicos y políticos. La creación de puestos de trabajo ha sido un problema importante en México, Colombia, Afganistán y Pakistán, y continuará siéndolo en el futuro inmediato.

A menudo, las campañas para medios de vida alternativos son abandonadas por considerarlas inefectivas. debido a que los empleos en la economía legal no pueden igualar los ingresos de un emprendimiento ilegal, particularmente el narcotráfico. Sin dudas, la rentabilidad de precios de las economías ilegales incluido el cultivo ilícito es, en términos generales, mayor que la rentabilidad de los emprendimientos económicos legales.

Pero la rentabilidad de los precios no es el único ni el principal determinante de conductas, ni la razón por la que las personas participan en economías ilegales. Ciertamente, los productores de cultivos ilícitos en lugares como Afganistán, Colombia o Burma en ocasiones ganan aún menos dinero en cultivos de amapola o coca de lo que obtendrían si produjeran cultivos legales, como hortalizas. Pero su elección del emprendimiento para su medio de vida se ve limitada por los impulsores estructurales, tales como la inseguridad, la falta de acceso a los mercados y la falta de acceso al microcrédito. Si se abordan estos otros determinantes estructurales y se implementan las alternativas económicas que satisfacen sus necesidades y traen esperanza de progreso, los agricultores y demás participantes en emprendimientos ilegales a menudo están dispuestos a sacrificar ganancias y abstenerse de participar en economías ilegales. Por otra parte, los cultivos ilícitos frecuentemente traen aparejada su propia inseguridad física relacionada con los abusos de los narcotraficantes, los grupos armados y la aplicación de la ley. Si las necesidades socio-económicas básicas pueden ser satisfechas legalmente, muchos optarán por la actividad legal y por convertirse en miembros valorados de la sociedad, siendo coherentes con sus principios morales, ideológicos o religiosos. Quienes tengan acceso a oportunidades económicas legales y aún así permanezcan en el cultivo ilícito o sigan demostrando conductas delictivas quedarán debidamente sujetos a la aplicación de la ley. Si se implementan las suficientes alternativas económicas legales, la erradicación, incluida la erradicación forzada, posiblemente sea una herramienta adecuada.

VI. También es necesario que el enfoque de fortalecimiento del estado incluya reforzar los sistemas de justicia y correccionales en países amenazados por el crimen organizado. El simple arresto de los infractores, sin poder enjuiciarlos y rehabilitarlos en forma exitosa, sólo incrementa el grupo de reclutamiento para las organizaciones del narcotráfico. De este modo, el importante aumento en arrestos registrado en México a más de 70.000 desde el comienzo de la administración del Presidente Felipe Calderón debe servir como motivo de preocupación tanto como de elogio, ya que es probable que muchos de los arrestados desarrollen vínculos más estrechos con las organizaciones narcotraficantes de México durante su estadía en prisión. El mejoramiento de los sistemas de justicia y correccionales en el extranjero implica también expandir el acceso de los ciudadanos a la justicia y a los mecanismos pacíficos de resolución de disputas. Tales esfuerzos son extremadamente necesarios en Afganistán, Colombia y en algunas regiones de México.

VII. En conformidad con la evidencia del efecto débil de las medidas de control de la oferta para suprimir la oferta global y con el marco propuesto para reconceptualizar la lucha contra el narcotráfico convirtiéndola en una de fortalecimiento del estado, se encuentra la reconceptualización de la interdicción. En lugar de focalizarse únicamente en detener el flujo ilícito y así reducir la oferta, las medidas de interdicción deberían concentrarse igualmente en reducir el poder de las organizaciones del narcotráfico, corrompiendo y presionando a los estados o sociedades en sus áreas de operación. Dicha reconceptualización puede determinar diferentes patrones y métodos de identificación así como medidas de éxito. Sin embargo, la reconceptualización de la interdicción no debe crear la falsa impresión de que puede convertirse en una solución milagrosa en las campañas antinarcóticos.

Tampoco lo son otros programas complementarios, como las campañas anti-lavado de dinero o la interdicción del tráfico de armas. Si bien la aplicación enérgica de la ley sobre la venta ilegal de armas a las organizaciones del narcotráfico y el aumento de las medidas anti-lavado de dinero son muy necesarias, ninguna de ellas por si misma podría entorpecer las operaciones de los grupos del crimen organizado. La eficacia de las medidas anti-lavado de dinero es muy difícil de estimar, pero a menudo se piensa que este tipo de medidas capturan menos del diez por ciento del flujo de dinero ilícito. Así, el objetivo de la administración Obama de “aumentar el costo de hacer negocios con las organizaciones del narcotráfico hasta el punto de que las pérdidas rutinarias ya no sean sostenibles”[1] probablemente sea insuficiente. Las organizaciones del narcotráfico tienden a ser flexibles y altamente capaces de adaptarse a las medidas, la identificación de objetivos de alto valor, las campañas anti-lavado de dinero o la interdicción de armas.

El desmantelamiento integral de las organizaciones del narcotráfico mediante el arresto de los líderes medios y superiores ha demostrado ser altamente efectivo en Estados Unidos. La identificación en diferentes niveles de los carteles de Medellín y Cali también fue crítica para su disolución, a pesar de que en el caso de Medellín, las organizaciones del narcotráfico rivales influyeron significativamente para la inhabilitación del cartel. Por otra parte, después de la inhabilitación exitosa de determinadas organizaciones del narcotráfico, el comercio ilegal de drogas no terminó. En lugar de eso, su lugar fue ocupado por nuevas organizaciones que tomaron el control del comercio. En consecuencia, el propósito de la interdicción debe ser el de debilitar el poder de las organizaciones del narcotráfico para amenazar al estado y a la sociedad y evitar que continúen acumulando poder, una función interminable pero vital de la aplicación de la ley.
 
Tampoco es probable que las campañas de interdicción lleven a los grupos beligerantes a la quiebra, como espera lograr la administración Obama en Afganistán. Ni la erradicación ni la interdicción han logrado la quiebra de un solo grupo beligerante importante al punto de debilitar sostenible y significativamente sus capacidades militares.

Los grupos beligerantes suelen tener múltiples fuentes de financiamiento y no tienen dificultad en pasar de una economía ilícita y una fuente de financiamiento a otra. El Talibán en Afganistán, por ejemplo, recibe la misma cantidad de financiamiento de la tributación aplicada a actividades económicas legales, como el transporte de insumos o los proyectos de ayuda económica, en las regiones que controla, que la que recibe del narcotráfico. También participa en la tala ilegal de árboles, el comercio ilegal de vida silvestre y obtiene enormes ganancias recaudando fondos en Pakistán y en Medio Oriente. Por último, la asistencia en la aplicación de la ley para reducir el poder de las organizaciones del narcotráfico implica la asistencia en la reducción de la corrupción del aparato de aplicación de la ley del país de origen o tránsito y, más ampliamente, del sistema político. También es necesario focalizarse en el crimen callejero, a menudo una amenaza mucho mayor para las vidas de las comunidades en los países de origen y tránsito que el propio crimen organizado. La asistencia para abordar el crimen callejero sirve como terreno de pruebas del nivel de corrupción en la aplicación de la ley en el país receptor y permite ayudar a construir lazos entre la sociedad y el estado, facilitando la provisión de inteligencia de la comunidad a las agencias de aplicación de la ley. Los enfoques de políticas comunitarias bien diseñados tienden a ser particularmente efectivos.

VIII. Pese al éxito en algunas localidades, las medidas del control de la oferta han transferido inevitablemente los problemas del tránsito o la oferta a nuevas localidades, a otras regiones del mismo país o a los países vecinos. Este fenómeno a menudo se conoce como balloon effect (efecto globo).

La administración Obama debería ser reconocida por identificar este peligro en la Iniciativa Mérida, donde el incremento en las campañas de aplicación de la ley en México podría implicar un incremento en los envíos de drogas y amenazas asociadas a los estados y sociedades de América Central y el Caribe. Ya existe evidencia de que la presencia de las organizaciones del narcotráfico mexicanas se ha incrementado considerablemente en América Central, suscitando amenazas relacionadas con la seguridad y la corrupción a los gobiernos locales. A fin de mitigar los efectos desencadenantes, la administración Obama ha anunciado dos iniciativas: la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI) y la Iniciativa de Seguridad para la Cuenca Caribeña (CBSI).

La administración Obama reconoce también dicho peligro en Asia Central, con un modesto pedido de financiamiento para campañas de aplicación de la ley en países que formaban parte de la Unión Soviética. Resulta igualmente importante utilizar la ayuda económica existente para Pakistán, incluidas las áreas tribales bajo administración federal y en la provincia de Khyber-Pakthunkwa, para evitar el resurgimiento de cultivos extensivos de amapola como resultado de las campañas antinarcóticos en Afganistán.

 Dado que comprometerse al desarrollo rural en ausencia de cultivos ilícitos es más fácil que en un contexto de cultivos ilícitos (pero incluye muchas de las mismas medidas de cualquier emprendimiento de desarrollo rural), las campañas asistidas por EE.UU. en esas áreas de Pakistán pueden duplicarse como las medidas de prevención del narcotráfico. Los proyectos de infraestructura rural a pequeña escala han sido particularmente prometedores en esa región. Sin embargo, el desarrollo de oportunidades de trabajo legales será uno de los grandes desafíos en esas áreas de Pakistán, sin perjuicio de los programas estadounidenses para zonas con oportunidad para la reconstrucción.

No obstante, en ausencia de una reducción significativa en la demanda, la oferta y el tránsito de drogas se reubicarán inevitablemente en otro lugar. Por ello, existe un límite en cuanto a lo que las campañas regionales pueden lograr. Siempre que la aplicación de la ley y la presencia del estado sean más débiles en un área que en otras, allí es donde se reubicará el narcotráfico. En consecuencia, es necesario que Estados Unidos considere cuidadosamente qué localidades narcotraficantes son menos amenazantes y qué medidas pueden tomarse para mitigar el daño que la reubicación presentaría a las comunidades y estados receptores.

Sin embargo, la necesidad imperiosa de mitigar el efecto desencadenante no debe incentivar una urgencia por asistir con campañas de aplicación de la ley antinarcóticos en nuevas áreas. Algunas de estas áreas, incluidas América Central y África occidental, tienen una capacidad estatal y de aplicación de la ley tan pobre y un nivel de corrupción tan elevado, que su posibilidad de absorber constructivamente la asistencia externa es limitada. Peor aún, existe el riesgo de que se pervierta esa asistencia: en un contexto de capacidad estatal débil y alto índice de corrupción, es posible que las campañas antinarcóticos para entrenar a unidades que combatan el crimen organizado terminen preparando narcotraficantes más efectivos y con más experiencia tecnológica o, peor aún, las mismas fuerzas que llevarán a cabo un golpe de estado en su país. Estados Unidos debe ser muy cauto en cuanto al tipo y el nivel de asistencia para el narcotráfico que brinda a estas nuevas localidades emergentes. Puede asistir en la lucha contra el narcotráfico, idealmente en el fortalecimiento de los estados, pero es necesario que tenga un socio comprometido en el país de origen o tránsito.

La mejor asistencia en lugares como América Central o en África occidental, donde la capacidad del estado es mínima y la aplicación de la ley a menudo es profundamente corrupta, puede centrarse en reforzar la capacidad policial para combatir el crimen callejero, reducir la corrupción e incrementar la eficacia y el alcance del sistema de justicia.
 
Sólo cuando esa asistencia haya sido incorporada en forma positiva, será fructífero incrementar la asistencia para campañas de lucha contra el crimen organizado, aún mediante transferencias de tecnología avanzada y capacitación.

IX. Al idear políticas del control de la oferta, el gobierno de Estados Unidos debe ser consciente de los límites a la eficacia de la intervención y asistencia en política exterior. En última instancia, las políticas del control de la oferta sólo serán efectivas si los gobiernos receptores y las poblaciones locales las adoptan en forma total. Muchas de dichas intervenciones, como en la policía o aplicación de la ley, exigen una reforma institucional y un desarrollo que puede durar más de una generación. El desarrollo rural depende fundamentalmente de la economía política de cada país, por ejemplo la concentración de la tierra y el acceso al crédito, la capacidad fiscal de los gobiernos locales y los sistemas impositivos en determinados países. Si los diseños impositivos aplican el grueso de la carga fiscal sobre la clase media, gravan la mano de obra con impuestos muy altos, y la tierra y el capital con impuestos muy bajos, habrá presión estructural hacia el crecimiento con gran intensidad de capital, pero que no genera puestos de trabajo y amplía la inequidad entre los sectores marginalizados y los más adinerados. Colombia, México y Pakistán sirven como buenos ejemplos de estos acuerdos político-económicos y los resultados económicos y sociales. De este modo, las campañas antinarcóticos para medios de vida alternativos, tanto en áreas urbanas o rurales, se esforzarán por alcanzar el impulso necesario para sacar a los marginalizados de la dependencia de economías ilegales como el narcotráfico.

Las políticas exteriores, incluidas las de Estados Unidos, sólo tienen capacidad limitada para cambiar esos acuerdos económicos institucionales, considerando que a menudo, están profundamente entrelazadas y reflejan los acuerdos políticos y la distribución de poder en el país de origen o tránsito. Así, la política de EE.UU. puede aconsejar y asistir, pero existirán importantes limitaciones con respecto a lo que las políticas estadounidenses antinarcóticos del lado de la oferta pueden lograr, especialmente en períodos relativamente cortos.

X. Es fundamental que el Congreso de EE.UU. exija un informe detallado sobre el diseño y los efectos de los programas antinarcóticos en el extranjero que vaya más allá de las declaraciones generales, como por ejemplo, que Estados Unidos ha entrenado a 800 oficiales de policía antinarcóticos en México, que creó 30.000 puestos de trabajo en el sur de Afganistán o que sus programas de desarrollo alternativo beneficiaron a 90.000 familias en Colombia. La clase de preguntas que el ejecutivo debe responder incluyen:

¿Qué tipo de entrenamiento recibieron los oficiales antinarcóticos? ¿Cuáles son las expectativas que esos 800 oficiales pueden alcanzar? ¿Cuál es la probabilidad de que sean influidos por la corrupción y qué medidas anticorrupción se han implementado para minimizar esa posibilidad? ¿Qué significa que se generaron 30.000 puestos de trabajo?
 
¿Fueron únicamente programas de dinero por trabajo que no perdurarán una vez que se acabe el financiamiento de EE.UU.? ¿Fueron medidas temporales a corto plazo o se crearon empleos autosostenibles? ¿Qué significa que se beneficiaron 90.000 familias? ¿Cada una de ellas recibió un dólar estadounidense o se creó un préstamo para desarrollo rural del cual cada una obtuvo un microcrédito de USD 500?

Es importante informar los detalles específicos porque sin la posibilidad de analizar en detalle qué diseños de políticas fueron efectivos y cuáles no contribuyeron significativamente a alcanzar los objetivos deseados, no es posible mejorar la política. Para que la política sea efectiva, se necesita flexibilidad, capacidad de ajustarse a las condiciones locales que a menudo son imposibles de percibir desde afuera y la capacidad de reaccionar ante resultados no esperados. Si bien el Congreso debe otorgarle al Ejecutivo la mayor flexibilidad posible en el diseño, manteniéndose atentos a las abundantes lecciones sobre antinarcóticos generadas durante cuatro décadas de programas antinarcóticos, también debe insistir en el monitoreo constante y en la información minuciosa. A menudo, se desechan estrategias completas, por ejemplo campañas para medios de vida rurales que son descartadas por inefectivas en un lugar determinado, sin un análisis cuidadoso de qué fue lo que salió mal. Así se desacredita la estrategia en su totalidad, cuando en realidad es posible que la política haya sido ineficaz debido a su diseño interno. Del mismo modo, las políticas a menudo se clasifican como exitosas pese a que los resultados deseados, como una disminución temporal en los cultivos ilícitos, fueron sólo el resultado de factores exógenos que tuvieron poco que ver con la política.

XI. Me entusiasma saber que la administración Obama haya hecho énfasis en la reducción de la demanda no sólo en los Estados Unidos, sino también en el exterior. Desafortunadamente, aún hoy tales programas reciben financiamiento limitado y a menudo en forma esporádica, en lugar de convertirse en una característica recurrente y central de las políticas antinarcóticos de EE.UU. en el exterior. El diseño de estos programas es importante como su recurso base.

En la medida en que esos programas imiten a los programas DARE en Estados Unidos, a menudo no son particularmente efectivos.

Como también hemos aprendido de la experiencia de EE.UU. con estos programas de prevención y tratamiento, diseñarlos para ajustarse a grupos objetivo específicos, como por ejemplo adolescentes, y comprender el entorno institucional y socio-económico local es tan crítico para su eficacia como lo es su amplitud. No se puede aplicar un único enfoque: es posible que las condiciones locales con respecto al acceso a atención médica, incluidos los centros de salud mental, por ejemplo, requieran diseños muy diferentes en las campañas de reducción de la demanda en México, que en el Reino Unido o Afganistán.

XII. Mientras que el gobierno de Estados Unidos diseña programas antinarcóticos en el exterior, es importante que se tomen en cuenta los efectos de segundo grado y las consecuencias no deseadas. Como parte habitual del análisis de una política debería considerar: hacia dónde se desviará la oferta o el contrabando si las campañas antinarcóticos en un lugar determinado son efectivas; hacia qué tipo de emprendimientos o economías ilegales se volcarán los grupos criminales si sus ingresos provenientes del narcotráfico se ven afectados; y si alguno de estos desarrollos suscita una amenaza mayor para Estados Unidos u otros países que lo que presentan las condiciones actuales. El Congreso de Estados Unidos debe fomentar la incorporación de la valoración de consecuencias no deseadas y la evaluación estratégica del narcotráfico en el proceso de la política.

Gracias por darme la oportunidad de dirigirme al Subcomité acerca de este importante tema.

________________________________________
[1] R. Gil Kerlikowske, Director de ONDCP, testimonio ante el Subcomité de Seguridad Nacional y Asuntos Internacionales, Comité de Supervisión y Reformas Gubernamentales, Empresas farmacéuticas transnacionales (Parte II): perspectivas del gobierno de EE.UU. sobre la amenaza a la estabilidad global y la seguridad nacional de EE.UU., 3 de marzo de 2010, p.4.