Desastres Naturales y Deberes Nacionales: El Terremoto de Chile en una Perspectiva Internacional

Traducción del artículo “Natural Disasters, National Diligence:
The Chilean Earthquake in Perspective” publicado en la página web de The Brookings Institution el día 5 de Marzo de 2010.

El terremoto que afectó a Chile en la madrugada del 27 de Febrero nos ha dejado imágenes de profunda destrucción. Además, la cobertura de los medios de comunicación internacionales ha mostrado escenas de saqueos y ataques incendiarios ocurridos en los días y horas inmediatamente posteriores al terremoto.

En Chile, las críticas a la respuesta del gobierno son generalizadas. Muchos se preguntan cuántas muertes y daños materiales se hubieran podido evitar, si la respuesta del gobierno ante la emergencia y los esfuerzos de rescate ante este desastre natural fueron suficientemente rápidos y eficientes, y por qué el orden público se perdió después del terremoto. Las críticas se han enfocado en la incapacidad de las autoridades centrales a la hora de avisar del maremoto (tsunami) a las localidades costeras, en la tardía y tímida reacción ante los disturbios en las zonas más devastadas del sur de Chile (que es donde ha ocurrido la mayor parte de los saqueos), y en la lenta distribución inicial de los materiales y víveres esenciales.

Nosotros creemos que, si nos basamos en una perspectiva comparativa que considere tanto la magnitud del desastre natural como las características de gobernabilidad de Chile, el país ha respondido relativamente bien a pesar de haber cometido algunos errores importantes.[1] En este artículo identificamos algunos puntos débiles en la reacción frente al terremoto, que constituyen también oportunidades de reforma y mejora para Chile.

Desastres Naturales y su Costo en Vidas

La información proporcionada por el gobierno chileno hasta el 5 de Marzo mencionaba 279 víctimas identificadas, pero el número final probablemente sea varios centenares mayor dado que existen víctimas no identificadas y muchas personas siguen sin paradero conocido. Aún así, es muy poco probable que las víctimas lleguen a contarse por millares. Sin embargo, la muerte de cientos de compatriotas es profundamente dolorosa y enluta a un número aún mayor de chilenos.

No obstante, debemos recordar que el reciente terremoto en Chile es el quinto más potente en más de cien años, con una magnitud de 8,8 grados en la escala Richter. Esto lo coloca en la infame lista de los mega-terremotos, lo que significa que fue cientos de veces más potente que otros terremotos que han ocurrido cerca de zonas pobladas en los últimos años, con la excepción de los terremotos ocurridos en Indonesia en los años 2004 y 2005.

Aún tenemos muy presentes las imágenes de la reciente devastación de Haití, donde un terremoto de magnitud 7,0 causó la muerte de más de 220.000 personas. Más lejanos son los recuerdos de los terremotos de Pakistán el año 2005 (magnitud 7,6 y 86.000 muertos), México en 1985 (magnitud 8,0 y 9.500 muertos), Japón en 1995 (magnitud 6,9 y 5.502 muertos), Armenia en 1988 (magnitud 6,8 y 25.000 muertos), Turquía en 1999 (magnitud 7,6 y 17.118 muertos), o el caso algo más reciente y dramático de China en el año 2008 (magnitud 7,9 y 87.587 muertos), entre otros. El número de víctimas en estos casos supera con creces el del reciente terremoto, como se puede ver en la Tabla 1.

La pregunta de fondo entonces es por qué en Chile el número de víctimas no es mayor. El hipocentro del mega-terremoto chileno fue relativamente profundo, lo cual podría haber mitigado en la superficie el efecto de la gran energía liberada. El terremoto no sólo tuvo una larga duración, sino que además el su epicentro se localizó en la cercanía de zonas altamente pobladas. El resultado de esto es que el área afectada fue extensa, abarcando desde el sur de Chile, donde está la segunda ciudad más grande del país, Concepción, muy próxima al epicentro, hasta la capital Santiago en la zona central e incluso más al norte. Adicionalmente, el terremoto no sólo provocó gran destrucción en la superficie, sino que también generó un maremoto y una larga secuencia de réplicas, algunas de ellas de magnitud superior a 6,0.

Sin duda no es ningún consuelo para los habitantes de Chile, pero cuando tiene lugar un desastre natural de esta magnitud, la cifra de víctimas que cabría esperar sería mucho mayor en casi cualquier país del mundo.

El Impacto del Terremoto: La Gobernabilidad Es Fundamental

La buena gestión de Chile fue muy importante a la hora de reducir la cantidad de víctimas del terremoto. Dos dimensiones de gobernabilidad son particularmente relevantes: la eficacia del gobierno (la eficiencia del sector público) y el control de la corrupción. A lo largo de los años diversas instituciones chilenas han diseñado y adoptado unos mejores códigos de construcción y edificación, que han sido revisados con el tiempo, reflejando la experiencia de terremotos previos, las innovaciones tecnológicas en prevención y el mayor nivel de riqueza del país (en parte también relacionado con una buena gobernabilidad).

Igualmente importante es el hecho que se supervisa y exige la aplicación de estas normas. Los medios han dado a conocer al mundo el caso de un edificio de apartamentos que se derrumbó en Concepción y de un edificio de apartamentos en un barrio de Santiago que fue declarado inhabitable por estar más inclinado que la Torre de Pisa. No obstante, lo esencial es que estos ejemplos indican que las violaciones de los códigos de edificación (y posiblemente la corrupción) pueden ser casos individualizados y no sistemáticos. Naturalmente, muchas estructuras han sufrido daños, especialmente, aunque no exclusivamente, construcciones de mayor antigüedad. Es cierto que hay una gran cantidad de gente damnificada o sin hogar en las zonas cercanas al epicentro, pero el número total de casas no fue diezmado y la cantidad de víctimas ocasionada por el colapso de edificaciones fue limitada. De hecho, buena parte de las víctimas del terremoto habrían sido causadas por el maremoto.

Sin lugar a dudas, y como ha sido el caso después de otros terremotos, al evaluar los daños aprenderemos muchas lecciones y los códigos de construcción serán mejorados, pero en general el sistema existente funcionó. A diferencia de los efectos devastadores que tuvo la corrupción del sector de la construcción en otras ciudades afectadas por terremotos, por ejemplo en Turquía (donde muchos edificios residenciales nuevos se derrumbaron) y China (donde se derrumbaron escuelas llenas de alumnos), los bajos niveles de corrupción imperantes en Chile, así como unas instituciones efectivas, ayudan a entender la razón por la que los códigos de edificación fueron efectivamente implementados.

Además, evidencia empírica, como la presentada en el estudio de Kahn sobre los efectos de los desastres naturales (publicación), sugiere que, entre otros factores, una gestión efectiva de gobierno y el control de la corrupción son determinantes de la cantidad de víctimas. También puede resultar útil echar un vistazo a los terremotos más recientes, como se ve en la Tabla 1, y a la gobernabilidad (medida como eficacia del gobierno y control de la corrupción), tal como se ve en la Figura 1.

##2##
##1##

La Respuesta del Gobierno: Errores y la “Prueba de Gobernabilidad”

La preparación para enfrentarse a los terremotos, simulacros incluidos, es una parte fundamental de la educación de adultos y niños en Chile. No obstante, hubo serios errores en la respuesta inmediata a la crisis.

En primer lugar, la alerta de maremoto fue manejada inadecuadamente por la unidad de la Marina (Armada de Chile) responsable, que no logró coordinarse con la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI). Sin embargo, incluso si la amenaza de un maremoto hubiera sido identificada inicialmente por los organismos responsables, algo que no ocurrió, es poco probable que la información hubiera llegado a tiempo a las zonas amenazadas. La razón es simple: el sistema de alarma se basa en el uso de teléfonos e internet, y éstos no funcionaban por la caída del suministro eléctrico.

En segundo lugar, el gobierno reaccionó lentamente en la distribución de artículos esenciales a las ciudades sureñas más afectadas, en parte porque sin electricidad no podía evaluar las necesidades locales.

En tercer lugar, frente al dilema de si enviar o no a las fuerzas armadas para asistir en las tareas de ayuda y en el mantenimiento del orden, el gobierno titubeó, demorando la decisión (en parte como consecuencia de cálculos políticos limitados y de la sensibilidad latente ante la implicación de las fuerzas armadas debido al recuerdo del régimen de Pinochet). En algunas localidades tuvieron lugar saqueos y ataques incendiarios, y la prensa cubrió ampliamente los incidentes ocurridos.

Después de los retrasos iniciales durante los primeros días, el gobierno central, mejor organizado, con más información y mayor decisión, ha proporcionado ayuda a las zonas afectadas, suministrando provisiones de emergencia y restaurando el orden público.

Estos errores, a pesar de su gravedad, también deben ser puestos en perspectiva. La perfección es imposible de alcanzar en una situación de crisis de esta magnitud y complejidad, en la que miles de decisiones críticas deben ser tomadas de manera coordinada por parte de un gran número de funcionarios separados geográficamente y en un período de tiempo muy breve.

Por ejemplo, equivocaciones más graves tuvieron lugar en Estados Unidos durante la respuesta al Huracán Katrina en Nueva Orleans. Más de 1.800 personas murieron y decenas de miles quedaron peligrosamente atrapadas durante días en sus hogares, en estadios y en centros de convenciones, todos ellos parcialmente inundados. Empezaron los saqueos, la violencia y el desorden, que duraron hasta la tardía llegada, casi una semana después, de 40.000 tropas para asegurar el orden. Hoy en día la ciudad tiene apenas dos tercios de su población antes del huracán.

Esta cadena de equivocaciones ocurrió en un país con un gobierno que es generalmente eficaz. También se cometieron graves errores en la evaluación y el mantenimiento de las antiguas defensas fluviales, la evacuación de los ciudadanos, la disponibilidad de suficientes provisiones y víveres antes del huracán, y en la coordinación de las tareas de rescate y recuperación después de éste.

Como podemos ver en la Figura 1, Estados Unidos tiene altos niveles de control de la corrupción; aunque dentro de Estados Unidos, Nueva Orleans no era conocida como un gran ejemplo de probidad. Una conclusión de esta breve comparación entre Chile y Estados Unidos es que los errores graves ante una crisis provocada por un desastre natural no son necesariamente una muestra de subdesarrollo. Tampoco lo son los disturbios.

La verdadera “prueba de gobernabilidad” reside en la habilidad y flexibilidad de las instituciones de un país para enfrentarse a una crisis y contenerla, lo cual incluye aprender y actuar con rapidez para atajar y corregir los errores. Obviamente, aún es temprano para tener los primeros análisis cuando todavía estamos inmersos en la operación de rescate y ayuda en Chile, pero la información hasta ahora es alentadora e indica que el país goza de una buena gestión: se han reconocido los errores, que están siendo corregidos, y se han potenciado las capacidades ya existentes. Como resultado se está recuperando poco a poco la calma a medida que se amplían las ayudas y se restablece el orden.

Otro componente crucial del análisis de gobernabilidad son las reacciones e iniciativas a nivel local. Los heroicos esfuerzos de muchos funcionarios locales y pobladores a menudo no llaman la atención de las cámaras de la misma manera que un edificio en llamas, una tienda saqueada o una construcción derruida. Estos esfuerzos terminan muchas veces siendo anónimos y desconocidos, pero son fundamentales para complementar y, a veces, reemplazar los esfuerzos del gobierno central. Un excelente ejemplo de ello son los casos de los funcionarios locales de poblaciones costeras que, megáfono en mano, lograron impartir las instrucciones de evacuación inmediatamente después del terremoto, reemplazando de esta manera el “sofisticado” sistema central de alarma.

Desafíos de Gobernabilidad para Chile

En estos momentos está claro que la prioridad debe ser continuar enviando ayuda, de manera decidida, coordinada y focalizada. Sin embargo, es importante empezar a planificar para la fase de reconstrucción.

Chile estará en una posición relativamente buena para este desafío por sus buenos niveles de gobernabilidad. En clara diferencia con Haití, no requerirá de un enorme programa de ayuda internacional (aún cuando requerirá de ayudas focalizadas, técnicas y de equipamiento, procedentes de otros países), ni tampoco requerirá la creación de grandes instituciones nuevas (particularmente, no serán necesarias instituciones manejadas por extranjeros). Además, aunque las necesidades de financiación para la reconstrucción serán enormes y supondrán un gasto de muchos billones de dólares, la resistente economía chilena y un desempeño macroeconómico estelar hacen posible financiar dicha reconstrucción sin tener que depender excesivamente del financiamiento a través de deuda o de fuentes inflacionarias. Aún más, se espera que el dinámico sector privado tenga un papel fundamental.

Durante la reconstrucción será importante aplicar las lecciones aprendidas y evitar los errores cometidos durante este terremoto, tales como la necesidad de mejorar el sistema de alerta de maremotos, asegurar suficiente respaldo en caso de fallas en electricidad y establecer un sistema de comunicación de emergencia, y determinar ubicaciones en todo el país para recursos humanos y depósitos de materiales. También puede ser necesario aplicar las lecciones acerca de los estándares para ciertas edificaciones, como el refuerzo de estructuras antiguas y hospitales. Y el moderno y transparente sistema de compras y licitación del estado será puesto a prueba por la magnitud y la urgencia de los proyectos de infraestructuras necesarios a partir de este momento. También habrá que implementar medidas, incluyendo la vigilancia de la sociedad civil, para atenuar el riesgo de captura por parte de poderosas firmas privadas, que siempre está presente cuando aumenta la cantidad de contratos lucrativos.

Hay desafíos más generales que también deben ser atendidos. Entre las instituciones, tanto los Carabineros como las fuerzas armadas necesitan ser reformados y modernizados. Y medidas que generen al menos un mínimo de descentralización y de traspaso de poderes de la autoridad central deberían ser consideradas dada la experiencia reciente.

Además, en un plano más general los saqueos y ataques incendiarios son un poderoso recordatorio de que existen tensiones socioeconómicas, inherentes a las sociedades con alta desigualdad, que pueden ser peligrosas. De hecho, antes del terremoto los niveles de criminalidad ya formaban parte de las prioridades en cuanto a los desafíos del gobierno, lo que responde en parte a la necesidad de profesionalizar aún más a Carabineros, a la desigualdad social y económica y a los bajos niveles de empleo entre los más pobres. Los enormes procesos de reconstrucción y de generación de empleo que se necesitarán en el sur de Chile ofrecen una oportunidad para intentar responder a estos desafíos pendientes.

De hecho, un desastre natural tan trágico como éste puede transformarse también en una oportunidad para que Chile emerja tanto o más fuerte que antes. Un buen liderazgo es y será crucial.

[1] “Gobernabilidad” es el término utilizado generalmente en castellano para referirse al concepto inglés de “governance”, aunque el término de “gobernanza”, que no se utiliza en general, es quizás más adecuado. Según el diccionario de la Real Academia Española, gobernanza es el “Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía.”