Obama, Putin, Arms Control and U.S.-Russia Relations (Новый этап в отношениях Вашингтона и Москвы)

Editor’s note: Senior Fellow Steven Pifer wrote in the December 3 Moscow-based Nezavisimaya Gazeta that further steps on nuclear arms control make sense and could provide an impulse for better U.S.-Russian relations. Nuclear arms control, moreover, could ensure President Obama’s continued personal attention to bilateral relations between Washington and Moscow. If Moscow is not prepared to engage on this subject, it is difficult to see other “big” U.S.-Russia issues that would engage his interest, and Russia would lose relevance for the White House’s agenda in the president’s second term. Read the article in English and in Russian below.

Relations between Russia and the United States found themselves in something of a pause during the past year, awaiting completion of the presidential election processes in the two countries. Now that Barack Obama has won a second four-year term, following Vladimir Putin’s reelection last spring, how will the United States and Russia engage one another?

The “reset” launched by the Obama administration in 2009 has run its course. It succeeded. In 2008, U.S.-Russia relations had fallen to their lowest point since 1991. The U.S.-Russia agenda comprised mostly problem issues, with the sides differing, often sharply, over questions such as strategic arms control, missile defense in Europe, NATO enlargement, Georgia, Iran and the Jackson-Vanik amendment.

By contrast, during the past four years, Washington and Moscow have concluded a new strategic arms reduction treaty; deepened cooperation on Afghanistan; agreed to increase pressure, including an arms embargo, on Iran; and worked together to bring Russia into the World Trade Organization. The reset did not solve all disputed issues. The sides have very different positions, for example, on Syria and democracy. While the rhetoric is less harsh, they continue to disagree on missile defense. But, by any objective measure, U.S.-Russia relations today are in far better shape than in 2008.

That was the goal of the reset. In the early months of the Obama administration, U.S. officials privately said that the president would devote time and energy to improving relations with Moscow and would take account of some Russian concerns, in hopes that it would secure Russian cooperation on key challenges such as Iran. The relationship took a constructive turn following Obama’s April 2009 meeting with Dmitry Medvedev and his visit to Moscow the following July. Obama saw positive results, and he stayed directly engaged on U.S.-Russia relations throughout his first term, as did Medvedev.

U.S.-Russia relations are now entering a new stage. The problems are more difficult, in part because the relatively easier issues have been resolved. Putin has replaced Medvedev as Obama’s principal Russian interlocutor.

Some speculate that dealings between Obama and Putin will be more contentious than those between Obama and Medvedev. Perhaps. Obama and Medvedev clearly liked each other, and personal chemistry can help in diplomacy. But national interests matter most, and one should not overvalue personal relations. Putin and George W. Bush got along well personally, but that did not stop the steady decline of the U.S.-Russia relationship from 2003 to 2008, with each side blaming the other.

What can provide an impulse for further improvement in U.S.-Russia relations? I would suggest that the sides turn to nuclear arms control, which gave the bilateral relationship a boost in 2009. There are important opportunities in this area for further U.S.-Russian progress.

The New START Treaty was a good step, but it still leaves each side with 5,000 or more nuclear weapons in their arsenals. That level makes no sense 20 years after the end of the Cold War. There is plenty of room for further reductions: the United States and Russia each could cut their nuclear arsenals in half and still have ten times as many nuclear weapons as any third country. On missile defense, if the sides can work around Moscow’s demand for a legal guarantee, and if Washington offers greater transparency and flexibility on its plans, the pieces for a cooperative NATO-Russia missile defense arrangement could fall into place. The two countries should also consult on how to broaden the nuclear arms control process to engage third countries.

This would be a presidential agenda. It is the kind of agenda that would draw Obama’s interest—and his continued personal engagement on Russia. That cannot be taken for granted. As he prepares for his second term, Obama naturally will begin to think about his legacy, about what history will write about him in 50 years. Policy papers are being prepared throughout the U.S. government with recommendations as to which foreign policy issues Obama should tackle over the next four years. There invariably will be more suggestions than the president can pursue in his second term.

By all accounts, Obama would like his presidency to be transformational on nuclear arms control and reductions. That creates an opportunity to secure Obama’s attention to the U.S.-Russia agenda—provided that the Russian side is ready to engage. If Moscow shows little or no interest in this, it is difficult to see other “big” U.S.-Russia questions that would attract his interest. I suspect that Obama’s attention would turn elsewhere. That would be unfortunate for arms control and for U.S.-Russia relations.

Would it be the end of the world? No. Washington and Moscow would continue to interact on a number of problems. But Russia would have significantly less relevance for the White House and Obama’s second-term agenda. It is doubtful that the level of presidential engagement of the past four years could be sustained. Some on the Russian side, and some on the American side as well, might welcome that. But U.S.-Russia relations clearly benefit when the two leaders take personal interest. Cooperation on arms control can enhance U.S. and Russian security. It can also, as in the past, give positive momentum to the broader relationship.

Новый этап в отношениях Вашингтона и Москвы

В последний год отношения между Россией и США словно приостановились в ожидании завершения президентских выборов в обеих странах. Теперь же, когда Барак Обама победил и пойдет на второй четырехлетний срок вслед за переизбранием Владимира Путина весной этого года, каковы будут отношения между США и Россией?

Перезагрузка, запущенная администрацией Обамы в 2009 году, прошла успешно. В 2008-м отношения между США и Россией достигли своей низшей точки с 1991 года. На повестке дня стояли только проблемные вопросы, и стороны расходились часто очень резко по таким вопросам, как контроль над стратегическими вооружениями, противоракетная оборона в Европе, расширение НАТО, Грузия, Иран и поправка Джексона–Вэника. За последние же четыре года Вашингтон и Москва заключили новый договор о сокращении стратегических вооружений, углубили сотрудничество по Афганистану, договорились об усилении давления на Иран, включая эмбарго на поставку оружия, и работали вместе над вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Перезагрузка не решила всех спорных вопросов. Позиции сторон очень сильно расходятся, например, по Сирии и демократии. Стороны продолжают расходиться по вопросу о противоракетной обороне, хотя и в менее резких выражениях. Но по любой объективной мерке американо-российские отношения сегодня стали гораздо лучше, чем были в 2008 году. Такова и была цель перезагрузки.

В первые месяцы пребывания Обамы у власти американские чиновники в частных беседах говорили, что президент будет стремиться к улучшению отношений с Москвой и примет во внимание некоторые вопросы, беспокоящие Россию, в надежде заручиться поддержкой России по ключевым проблемам, таким как Иран. В отношениях произошел конструктивный поворот после встречи Обамы с Дмитрием Медведевым в апреле 2009 года и его визита в Москву в июле того же года. Обама увидел положительные результаты и лично принимал участие в развитии американо-российских отношений в течение своего первого срока, и Медведев поступал так же.

Теперь американо-российские отношения вступают в новую фазу. Проблемы, которые предстоит решать, сложнее отчасти потому, что относительно более легкие вопросы уже решены. На место Медведева в качестве главного собеседника Обамы с российской стороны пришел Путин. Высказываются предположения, что, когда Обама будет иметь дело с Путиным, будет больше разногласий и препирательств, чем с Медведевым. Возможно, Обама и Медведев явно нравились друг другу, а взаимная симпатия помогает в дипломатии. Но национальные интересы превыше всего, и не следует переоценивать личные взаимоотношения. Путин и Джордж Буш хорошо ладили друг с другом, но это не предотвратило неуклонного спада в американо-российских отношениях с 2003 по 2008 год и взаимных обвинений сторон.

Что может стать импульсом к дальнейшему улучшению американо-российских отношений? Я бы предложил сторонам обратиться к вопросу о контроле над ядерным оружием, который подтолкнул развитие двусторонних отношений в 2009 году. Это направление содержит важные возможности для дальнейшего прогресса в развитии отношений между США и Россией. Договор СНВ-3 явился продуктивным шагом, но по нему в арсенале у каждой стороны по-прежнему остается не менее 5 тыс. единиц ядерных вооружений. Через 20 лет после окончания холодной войны такой уровень противоречит здравому смыслу. Возможны значительные дальнейшие сокращения: США и Россия могли бы сократить свои ядерные арсеналы вдвое, и все равно у каждой стороны осталось бы в десять раз больше единиц ядерного оружия, чем у любой третьей страны. Что касается противоракетной обороны, если бы стороны смогли обеспечить требуемые Москвой юридические гарантии и если бы Вашингтон обеспечил большую прозрачность и гибкость своих планов, НАТО и Россия могли бы договориться по совместной противоракетной обороне. Нашим странам также следует консультироваться друг с другом по вопросу о расширении процедуры контроля над ядерными вооружениями с включением в нее третьих стран. Такова могла бы быть президентская повестка дня.

Такая повестка обеспечила бы постоянное личное заинтересованное участие Обамы в развитии отношений с Россией. Не следует принимать это за нечто само собой разумеющееся. Готовясь ко второму сроку, Обама, естественно, начнет задумываться о своем наследии, о том, что о нем скажет история через 50 лет.

Во всех органах власти США составляются программные документы с рекомендациями в отношении того, какими внешнеполитическими вопросами следует заняться администрации Обамы в предстоящие четыре года. Несомненно, предложений будет больше, чем президент сможет осуществить за свой второй срок. Судя по всему, Обама хотел бы, чтобы его президентство стало трансформационным в области ядерных вооружений и их сокращения. Это дает возможность заручиться вниманием Обамы к американо-российской повестке дня при условии готовности российской стороны к совместным действиям. Если Москва проявит к этому мало интереса, трудно будет найти какие-либо другие «большие» вопросы американо-российских отношений, которые могли бы заинтересовать его. Я предполагаю, что тогда внимание Обамы будет обращено в какую-то иную сторону.

Это было бы печально для дела контроля над вооружениями и американо-российских отношений. Будет ли это концом света? Нет. Вашингтон и Москва продолжат взаимодействовать по ряду проблем. Но Россия будет значительно меньше значить для повестки дня Обамы. Сомнительно, что уровень участия президентов в течение последних четырех лет останется прежним. И с российской, и с американской стороны кто-то может приветствовать это. Но американо-российским отношениям явно на пользу, когда лидеры обеих стран проявляют личную заинтересованность. Сотрудничество в области контроля над вооружениями может повысить безопасность США и России. Оно так же, как это было в прошлом, может придать положительный импульс более широкому кругу взаимоотношений.